DECYZJA ZAKAZUJĄCA ZAGOSPODAROWANIA TERENU W SPOSÓB SPRZECZNY Z PLANEM MIEJSCOWYM

Przepisy wprowadzające reformę planowania przestrzennego z 2023 r. dodały art. 35a do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej „u.p.z.p.”. Zgodnie z tym przepisem,  w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.

Mimo że przepis pojawił się w pierwszej wersji rządowego projektu ustawy wprowadzającej reformę planowania przestrzennego, brakuje jakiegokolwiek odniesienia do tej propozycji legislacyjnej w uzasadnieniu projektu.

Po pierwsze trzeba zauważyć, że przepis art. 35a u.p.z.p. uzupełnia znowelizowaną regulację zawartą w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w tym znaczeniu, że przewiduje wprost podstawę prawą do podejmowania działań przez organ wykonawczy gminy w razie zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia według ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu wskazanych w art. 59 ust. 2 i 2a (np. jednorazowa zmiana, trwająca do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. (tj. wejściem w życie ustawy wprowadzającej reformę planowania przestrzennego) ingerencja organu administracji w sposób zagospodarowania terenu, dla którego uchwalony został plan miejscowy nie znajdowała wprost oparcia w treści przepisów u.p.z.p. W orzecznictwie wypracowano jednak stanowisko, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08 czy wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16).

Przyjęcie takiego stanowiska doprowadziło do stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w sprawach zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Na przykład, NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. (sygn. akt II OSK 432/19) wskazał:

(...) w świetle art. 59 ust. 3 ustawy za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Przewidziana w tym przepisie sankcja nie może natomiast służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich związanych z zacienieniem nieruchomości przez posadzone na nieruchomości sąsiedniej drzewa czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich.

Po drugie, należy mieć na uwadze, że choć obydwa te przepisy dotyczą samowoli urbanistycznej, inne są konsekwencje ich zastosowania. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w razie stwierdzenia zaistnienia takiej samowoli organ może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W świetle natomiast art. 35a u.p.z.p., konsekwencją stwierdzenia samowoli urbanistycznej jest możliwość zakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1348/24).

Oznacza to, że zakres możliwych sankcji do zastosowania jest węższy w przypadku art. 35a u.p.z.p. Przepis ten pozwala wójtowi wydać decyzję wyłącznie na przyszłość, tj. zakazującą zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Brakuje jednak podstawy prawnej, przy pomocy której wójt mógłby nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jak to ma miejsce w przypadku zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 35a u.p.z.p. nie prowadzi do podejmowania jakichkolwiek działań naprawczych. Taka konstrukcja art. 35a u.p.z.p. może powodować problemy z zastosowaniem administracyjnych środków egzekucyjnych w przypadku braku realizacji obowiązków wskazanych w decyzji.

Istotne jest również ustalenie czy do konkretnej zmiany zagospodarowania terenu można w ogóle zastosować nową regulację. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Gl 771/24) wskazał:

(...) regulacja art. 35a ustawy nie odnosi się do stanów faktycznych polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, które zaistniały przed jej wejściem w życie [tj. przed dniem 24 września 2023 r.].

Kluczowe w zastosowaniu nowego przepisu jest również właściwe rozumienie pojęcia „zmiany zagospodarowania terenu”. Z pomocą przychodzi tu orzecznictwo sądowoadministracyjne. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 117/24) przyjął:

(...) zmianą zagospodarowania terenu jest faktyczna funkcjonalna zmiana wykorzystania terenu, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Przepis ten odnoszony jest do sytuacji, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Jako przykłady zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, podaje się urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych prawem dozwolonych. 

Art. 35a u.p.z.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Ustawa planistyczna nie zawiera żadnych odrębnych regulacji proceduralnych dla stosowania nowego przepisu. Oznacza to, że do jej wydania i oceny konsekwencji prawnych należy stosować przepisy procedury administracyjnej zawarte w KPA m.in. w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, prowadzenia postępowania dowodowego, elementów decyzji, postępowania przed organem odwoławczym, tj. przed samorządowym kolegium odwoławczym) czy kwestii wykonalności decyzji.

Regulacja art. 35a u.p.z.p. może budzić liczne wątpliwości w toku jej praktycznego stosowania, zarówno co do przesłanek, procedury czy egzekucji nakładanych obowiązków. Procedowane zmiany legislacyjne prawa planowania przestrzennego nie dotyczą tego przepisu. Pozostaje zatem śledzić orzecznictwo sądów administracyjnych wynikłe ze sporów prawnych co do stosowania nowego narzędzia przez wójtów.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.