KIERUNKI DZIAŁANIA BURMISTRZA – CZYLI CO?

Zagadnienie stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wiąże się z kwestią relacji pomiędzy organami gminy. W tym kontekście trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej „u.s.g.”, który zawiera niejako normę kolizyjną w zakresie kompetencji organów gminy.  W myśl tego przepisu, do właściwości rady gminy (miasta) należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. określa ustawową zasadę domniemania właściwości rady gminy (miasta) - we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a tym samym rada -  będąc organem kolegialnym – realizuje zadania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1).

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 10 października 2023 r. (III OSK 2177/22) w kontekście art. 18 ust. 1 u.s.g. -

„Norma wynikająca z tego przepisu jest ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania, ani w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, ani w sferę praw osób prywatnych i to zarówno w formie aktu prawa miejscowego, jak też w drodze innego aktu prawnego (indywidualnego).”. 

Jednocześnie w zakresie możliwości stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) trzeba wskazać na inny przepis wchodzący w skład kompetencji wyłącznych rady gminy (miasta), a więc art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady należy stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego.

Treść powyższego przepisu wydaje się być prosta i jasna, lecz w praktyce okazuje się, że wcale tak nie jest. Problemy powstają z uwagi na nieprawidłowe, rozszerzające rozumienie tego przepisu przez organy stanowiące gminy. Nierzadko bowiem, rada gminy (miasta) realizując swoją kompetencję wynikającą z tego przepisu narusza ustawowy podział kompetencji między organami gminy, poprzez nadmierną ingerencję w sposób działania i wykonywania zadań przez organ wykonawczy.

Tymczasem w ocenie NSA –

„Wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się li tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne.”  (wyrok z dnia 2 września 2022 r., III OSK 2900/21).

W konsekwencji powyższego, stanowienie o kierunkach jego działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia - określenia skonkretyzowanego zadania, które organ wykonawczy, w ocenie rady powinien załatwić.

Trzeba mieć bowiem na względzie, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od pozostałych regulacji ustawowych sprawia, że wójtowi jako organowi gminy ustawodawca przyznał w pewnym zakresie względną niezależności od rady gminy (tak NSA w wyroku z dnia 19 marca 2024 r., III OSK 4055/21).

Dlatego też w zakresie stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy uwzględnić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2025 r. (III OSK 2265/23), zgodnie z którym –

„(…) przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.”.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.