STRATEGIA ROZWOJU GMINY NIE JEST AKTEM PRAWA MIEJSCOWEGO

Strategia rozwoju gminy opracowana według nowych przepisów stanowi kluczowy dokument łączący planowanie przestrzenne z planowaniem strategicznym. Zawiera politykę przestrzenną gminy opisaną m.in. za pomocą modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, która będzie uwzględniana w planie ogólnym gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ocenę wpływu strategii rozwoju gminy na gminne akty planowania przestrzennego przedstawiliśmy w artykule „NOWA STRATEGIA ROZWOJU GMINY A AKTY PLANISTYCZNE”.

Obecnie przepisy nadal traktują strategię rozwoju gminy jako akt prawny o charakterze programowym, który fakultatywnie przyjmuje rada gminy (miasta) w drodze uchwały. Sytuacja zmieni się od 1 lipca 2026 r., tj. od momentu wejścia w życie nowego brzmienia art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.”. Ustawodawca założył, że od tego momentu strategia rozwoju gminy będzie aktem obligatoryjnym w każdej gminie.

Strategia rozwoju gminy sporządzana według nowych zasad powinna zawierać elementy określone w art. 10e ust. 3 u.s.g. Nowe zagadnienia w strategii obejmują kwestie wcześniej regulowane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Można do nich zaliczyć m.in. model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, rozumiany jako docelowy układ elementów składowych przestrzeni, a także ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (np. kierunki zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenie szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, zasady lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego czy kluczowych inwestycji celu publicznego oraz kierunki rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej).

Prace nad projektem strategii rozwoju gminy rozpoczyna uchwała rady gminy (miasta), którą określa się szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2025 r. poz. 198). Zgodnie z tym przepisem, projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin - w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy - w przypadku strategii rozwoju gminy, oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Zdaniem NSA, uchwała podejmowana na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g., tj. w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu konsultacji stanowi akt prawa miejscowego. W wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r. NSA przyjął, że taka uchwała:

zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach w przedmiocie strategii rozwoju gminy. Tym samym zrealizowano publiczne prawo podmiotowe wymienionych w nim osób fizycznych i prawnych (m.in. mieszkańców gminy, lokalnych partnerów społecznych i gospodarczych, a także sąsiednich gmin i ich związków) do udziału w konsultacjach dotyczących m.in. zadań w sprawie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (sygn. akt III OSK 7161/21).

Należy zatem przyjąć, że uchwała podjęta w oparciu o art. 10f ust. 1 u.s.g. kształtuje sytuację prawną nieokreślonego w sposób indywidualny kręgu adresatów, ma również charakter powtarzalny, zatem stanowi ona akt prawa miejscowego, którego wejście w życie jest uzależnione od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warto odnotować, że niektóre organy nadzoru przyjmują jednak, że uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego (np. Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 11 września 2023 r., Nr NP-II.4131.1.364.2023.5).

Podjęcie uchwały w sprawie strategii rozwoju gminy musi jeszcze poprzedzić zasięgnięcie opinii zarządu województwa. Art. 10f ust. 2 u.s.g. stanowi, że projekt strategii rozwoju gminy opracowuje wójt oraz przedkłada go zarządowi województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa. Zarząd województwa wydaje opinię w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu strategii rozwoju gminy. Natomiast w przypadku braku opinii we wskazanym terminie uznaje się, że strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa.

Po zakończeniu procedury opracowania strategii rozwoju gminy można przejść do jej formalnego przyjęcia. Strategia rozwoju gminy jest przyjmowana przez radę gminy w drodze uchwały (art. 10f ust. 4 u.s.g.). Brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała w sprawie przyjęcia strategii rozwoju gminy stanowi akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), ponieważ nie zawiera ona normatywnych regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r.:

istota tej kategorii uchwał czyni je dokumentem planistycznym. Uchwała ma charakter w istocie intencyjny, skoro nie zawiera wypowiedzi normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałby ją do aktów prawa miejscowego. Nie istnieje również żaden przepis szczególny przewidujący ogłoszenie takiej uchwały w Dzienniku Urzędowym. W tym stanie rzeczy zapis zaskarżonego aktu, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym w sposób istotny narusza prawo, gdyż jego treść sugeruje, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (sygn. akt II SA/Ol 71/23).

Należy zatem przyjąć, że strategia rozwoju gminy jest planem działania gminy, aktem programowym, o charakterze w dużej mierze postulatywnym, który nie kreuje skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków, zewnętrznych wobec organu adresatów. W konsekwencji stanowi ona wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego, o charakterze programowym, który nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Strategia rozwoju gminy nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.