ODRZUCENIE PROJEKTU W BUDŻECIE OBYWATELSKIM – CZY MOŻLIWA SKARGA DO WSA?

Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.) – zwanej dalej „u.s.g.”, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Z kolei za szczególną formą konsultacji społecznych ustawodawca uznał budżet obywatelski (ust. 3).

W art. 5a ust. 4 u.s.g. wskazano, że w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy (miasta) w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

Jednocześnie rada gminy (miasta) określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

• wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1411);

• wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

• zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

• zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

W kontekście składanych projektów w ramach budżetu obywatelskiego istotnymi regulacjami są zapisy uchwały rady gminy (miasta), będącej aktem prawa miejscowego, szczególnie w zakresie wymogów formalnych, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; ale także zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania.

Przepisy te co do zasady warunkują bowiem dalszy bieg określonego projektu zgłoszonego w ramach budżetu obywatelskiego, a przede wszystkim ustalają wymogi, które taki projekt powinien spełnić, aby mógł być poddany pod późniejsze głosowania mieszkańców danej gminy.

Ustawa wymaga również, aby uchwała rady gminy (miasta) regulowała tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania. Odwołanie takie w praktyce stanowi de facto ponowne rozpatrzenie złożonego projektu przez organ wykonawczy gminy. Zatem mamy do czynienie z wewnętrzną procedurą odwoławczą.

Wobec powyższego, czy w przypadku niedopuszczenia projektu do głosowania i braku uwzględnienia w tym zakresie odwołania, możliwe jest wniesienie skargi na taką czynność organu administracji publicznej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do wojewódzkiego sądu administracyjnego?

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak zauważył NSA –

"Należy zwrócić uwagę, że powyższy przepis odnosi się do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty lub czynności mają charakter niejednolity i według niektórych poglądów doktryny są oświadczeniami wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny [art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU], ZNSA z 2006 r., z 2(5), str. 9 - 13). Ratio legis ww. regulacji prawnej, rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 - 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU."(postanowienie z dnia 15 maja 2026 r., III OSK 698/26).

W dalszej części uzasadnienia powyższego postanowienia NSA wskazał, że –

"Szczególnego podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07)."

Uwzględniając powyższe, NSA uznał, że –

"W przedmiotowej sprawie skarżący złożył projekt w ramach budżetu obywatelskiego. Działanie organu rozstrzygające o losach tego projektu nie jest indywidualną sprawą wnioskodawcy, bowiem skarżący złożył ten projekt nie we własnej indywidualnej sprawie, lecz w sprawie należącej do zadań własnych gminy ze sfery planowania budżetowo-finansowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem realizacji zadania publicznego przez gminę, tj. uchwalenia budżetu gminy w jej specyficznej części z udziałem mieszkańców. Nie dotyczy zatem indywidualnej sprawy skarżącego. Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą ze swej natury sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt prezydenta miasta o odrzuceniu projektu budżetu obywatelskiego wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 SamGminU nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU."

Powyższym postanowieniem, NSA podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w orzeczeniu z dnia z 31 stycznia 2023 r. (III OSK 2848/22), tak też WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2025 r. (IV SA/Wr 542/25); WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 11 marca 2025 r. (II SA/Sz 104/25), WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 14 lipca 2023 r. (III SA/Łd 413/23).

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.