PROPONOWANE ZMIANY W NADZORZE WOJEWODY NAD DZIAŁALNOŚCIĄ JST

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano w dniu 27 listopada 2025 r. przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji projekt ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (numer z wykazu UD309). Projekt ustawy jest realizacją wcześniej zapowiadanej zmiany przepisów wskazanej w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów, przy współpracy z stroną samorządową.

Jedna z głównych zmian w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych, dotyczy wprowadzenia w ramach nadzoru wojewodów nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego tzw. mechanizmu pomocniczości. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu do projektu ustawy – „Obecnie kompetencje w zakresie wskazywania nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego posiadają regionalne izby obrachunkowe w stosunku do uchwał budżetowych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (vide art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Przedmiotowa propozycja została zgłoszona przez przedstawicieli strony rządowej Komisji Wspólnej i ma na celu umożliwienie organowi nadzoru, zastosowanie alternatywnego do rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części, środka nadzoru w postaci wskazania nieprawidłowości w odniesieniu do treści uchwały lub zarządzenia lub w odniesieniu do procedury ich podjęcia oraz wskazania zakresu, kierunku lub sposobu ich usunięcia w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od daty doręczenia wezwania.”.

Projekt ustawy zawiera propozycję dodania do ustawy o samorządzie gminnym art. 90a w brzmieniu:

1.Organ nadzoru, stosując kryterium legalności, w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1, może wskazać dostrzeżone nieprawidłowości w odniesieniu do treści uchwały lub zarządzenia lub w odniesieniu do procedury ich podjęcia oraz wskazać zakres, kierunek lub sposób ich usunięcia w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty doręczenia wezwania.

2. Na wniosek organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, organ nadzoru może przedłużyć termin, o którym mowa w ust. 1, na dalszy czas oznaczony.

3. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci wezwania, o którym mowa w ust. 1, zawiesza bieg terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, na okres od doręczenia wezwania organowi gminy do:

1)     doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia wydanych na skutek tego wezwania lub

2)     bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości albo terminu ustalonego w sposób określony w ust. 2, lub

3)     doręczenia organowi sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6.

4. Jeżeli przed wezwaniem organ nadzoru nie wstrzymał wykonania uchwały lub zarządzenia, może to uczynić w wezwaniu, o którym mowa w ust. 1, albo w toku procedury związanej z zastosowaniem tego środka nadzoru. Art. 91 ust. 1 stosuje się odpowiednio.

5. Wezwanie stanowi wszczęcie postępowania w zakresie tego środka nadzoru.

6. Od wezwania organowi gminy przysługuje, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, sprzeciw do organu nadzoru.

7. Z dniem doręczenia organowi nadzoru sprzeciwu wezwanie staje się bezskuteczne, z tym, że wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia, dokonane w trybie, o którym mowa w ust. 4, pozostaje w mocy.”.

Jak już wskazywaliśmy w artykule – Projekt ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego -  rozciągnięcie mechanizmu pomocniczości również wobec nadzoru prawnego wojewodów nad jednostkami samorządu terytorialnego, stanowi rezultat toczących się od dłuższego czasu dyskusji nad modelem obecnego nadzoru wojewodów i dążenia do sformalizowania w przepisach już obecnie praktykowanych przez niektórych wojewodów rozwiązań mających na celu „złagodzenie” bezpośredniej ingerencji nadzorczej przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniego poziomu dbałości o legalność działalności samorządowej (szczególnie w zakresie działalności prawodawczej organów samorządowych).

Jednak jak można zauważyć, projekt zawiera regulację o charakterze fakultatywnym. Zatem o tym, czy w danym przypadku zostanie zastosowany mechanizm pomocniczości będzie w każdym przypadku decydował sam organ nadzoru (wojewoda). Tym samym, uwzględniając obecny sposób wykonywania przez wojewodów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, który ma charakter zróżnicowany, nowa regulacja wcale nie musi stanowić rewolucyjnego rozwiązania, które wpłynie na charakter nadzoru, powodując, że stanie się bardziej przyjazny samorządom.

Wydaje się bowiem, że mechanizm pomocniczości powinien zostać wprowadzony w taki sposób, aby realnie, a przede wszystkim jednolicie na terenie całego kraju zapewniał możliwość współpracy pomiędzy wojewodą i jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie doprowadzenia działalności prawotwórczej jednostki do stanu zgodnego z prawem. Niestety obecnie wojewodowie w różny sposób realizują obowiązki nadzorcze.

Z jednej bowiem strony są wojewodowie, którzy pomimo braku analogicznych przepisów w obecnie obowiązujących regulacjach samorządowych ustaw ustrojowych, z powodzeniem stosują mechanizm pomocniczości. Mechanizm ten jest bowiem stosowany poprzez otwartość, pomocniczość i stały kontakt wojewody z jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie sprawowanego nadzoru. Tym samym na terenie danego województwa jednostki samorządu terytorialnego korzystają z mechanizmu pomocniczości organu nadzoru.

Z drugiej jednak strony, są też wojewodowie, którzy realizują zadania nadzorcze w sposób bardzo sformalizowany z założeniem charakteru postępowania nadzorczego jako działalności następczej. W takich przypadkach, poziom współpracy i realizacji zasady pomocniczości występuje na marginalnym poziomie. Brak jest bowiem możliwości zarówno „konsultowania” projektów aktów (nadzór prewencyjny), ale również ewentualnego poprawienia podjętego (wydanego) aktu przed wydaniem przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. 

W kontekście powyższego, nie ulega również wątpliwości, że mechanizm pomocniczości w przypadku nadzoru zawiera największe pozytywne walory dla jednostek samorządu terytorialnego w przypadku, gdy w ramach współpracy z wojewodą mogą niejako „konsultować” projekty aktów podejmowanych przez organy stanowiące (nadzór prewencyjny). Takie bowiem działanie pozwala jednostce ustalić prawidłową treść projektu aktu z punktu widzenia legalności, w celu ewentualnego uniknięcia następczych działań nadzorczych wojewody. Zaproponowana zmiana nie obejmuje tego typu działalności nadzorczej wojewodów, a być może warto byłoby rozważyć rozszerzenie zmian również o elementy nadzoru prewencyjnego.

W zakresie nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego bardzo ważnym elementem jest jednolitość orzecznictwa i sposobu działania organu nadzoru. Niestety, pomimo wielu lat funkcjonowania samorządu w obecnej formie, organom nadzoru w wielu obszarach nie udało się wypracować spójnych stanowisk w obszarze orzecznictwa, ale także co do samego modelu sprawowania nadzoru. Z kolei, choć kierunek proponowanych zmian należy uznać za słuszny, to z uwagi na aspekt fakultatywności mechanizmu pomocniczość, wydaje się, że nie doprowadzi on do oczekiwanego przez samorządy jednolitego ich traktowania w skali całego kraju. Prawdopodobnie jedynie określenie obligatoryjnego mechanizmu, mogłoby doprowadzić do tak zamierzonego celu.

W związku z zaproponowaną regulacją może nasuwać się również pytanie, co w przypadku, gdy wojewoda zdecyduje się na skierowanie do jednostki samorządu terytorialnego wezwania, w którym wskaże na konkretne naruszenia, a po zastosowaniu się przez jednostkę do wezwania i poprawieniu uchwały (zarządzenia), organ nadzoru stwierdzi, że pierwotna uchwała zawiera jeszcze inne istotne naruszenia, które nie były objęte formalnym wezwaniem. Czy w takim przypadku fakt ten będzie miał znaczenie przy ocenie uprawnienia wojewody do zaskarżenia uchwały do WSA, skoro w wezwaniu nie wskazał pierwotnie na konkretne naruszenie?

Proponowane zmiany, z uwagi na ich umiejscowienie w samorządowych ustawach ustrojowych, znajdą również zastosowanie do nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe.

Warto również zwrócić uwagę na treść art. 7 projektu ustawy, wprowadzającego zmiany do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W art. 13 proponuje się bowiem dodanie m.in. pkt 5b o treści – „informacje o utracie mocy wstrzymania wykonania aktów prawa miejscowego z mocy prawa, w związku z upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.”.

Jest to o tyle ciekawa regulacja, że jest to pierwszy przepis ustawowy, który będzie wprost odnosił się do okresu trwania wstrzymania wykonania aktu (w tym przypadku jedynie aktu prawa miejscowego) wydanego przez wojewodę w toku prowadzonego postępowania nadzorczego. Co do zasady jasne wskazanie w przepisach ustawowych tego okresu należy uznać za słuszne. Jednak powstaje pytanie dlaczego regulacja taka ma się znaleźć w przepisach ustawy regulującej zasady ogłaszania aktów normatywnych, a nie w ustawie ustrojowej np. poprzez dodanie nowego ustępu w art. 91.

Z całą pewnością projekt ustawy zawiera ciekawą zmianę w zakresie prowadzonych postępowań nadzorczych przez wojewodów i warto śledzić dalsze losy tego projektu.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.