SPÓŁKA KOMUNALNA POZA SFERĄ UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ – WAŻNA DLA ROZWOJU GMINY

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) – dalej „u.s.g.”, gmina w celu wykonywania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym także wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) – dalej „u.g.k.”.

W art. 2 u.g.k. ustawodawca wskazał, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Spółka gminna jest zatem formą prowadzenia przez gminę gospodarki komunalnej i stanowi ona jednostkę organizacyjną gminy posiadającą osobowość prawną (tak NSA w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., I OSK 1088/21).

Jednocześnie o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej decyduje organ stanowiący gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Z kolei tworzone spółki komunalne mogą przybrać formę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej (art. 9 ust. 1 u.g.k.).

W zakresie gospodarki komunalnej należy wskazać na treść art. 1 u.g.k, zgodnie z którym polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje co do zasady w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. (II OSK 612/18), - „Zadania użyteczności publicznej charakteryzują się szczególnymi i kwalifikowanymi cechami, polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z zastrzeżeniem, że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Cechą tych usług jest powszechna dostępność, z uwagi na ich publiczny charakter lub prawne zagwarantowanie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym podmiotom. Potrzeby, które zaspokajają te usługi są charakteryzowane jako szczególne i kwalifikowane, gdyż związane są z użytecznością publiczną i należą do kategorii elementarnych, podstawowych i powszechnie występujących w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Usługi te muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku.”.

Zatem co do zasady, spółka komunalna powinna funkcjonować w celu realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Należy jednak zauważyć w kontekście powyższego, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.k., poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

• istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym;

• występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

  
  

Dodatkowo, w myśl art. 10 ust. 3 u.g.k, powyższe ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się:

• czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz

• działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także

• innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

  
  

Trzeba zwrócić uwagę, że w powyższym przepisie ustawodawca określił możliwość tworzenia spółek handlowych (komunalnych) przez gminę, które przybierają przymiot ważnych dla rozwoju gminy. Jednocześnie w u.g.k. nie dookreślono co należy rozumieć pod pojęciem spółki ważnej dla rozwoju gminy. Tym samym na gruncie tego przepisu mamy do czynienia ze zwrotem niedookreślonym.

W konsekwencji powyższego, korzystając z kompetencji przyznanej w art. 10 ust. 3 u.g.k., należy szczególnie starannie uzasadnić, z jakich powodów przyjęto, że spółka, na której utworzenie wyraził zgodę organ stanowiący, jest ważna dla rozwoju gminy.

Spółki komunalne „ważne dla rozwoju gminy” to podmioty, które powinny być tworzone w celu przede wszystkim realizacji zadań i prowadzenia działalności o charakterze prorozwojowym. Tym samym, nierzadko tego typu spółki komunalne będą realizowały zadania o charakterze inicjującym, dążąc do rozwoju społeczno-gospodarczego gminy. Z tych też względów przedmiotem ich działalności mogą być dla przykładu przeciwdziałanie negatywnym skutkom migracji – odpływowi mieszkańców gminy, poprzez m.in. wspieranie lokalnego rynku pracy; bądź też chociażby rozwijanie i zwiększenie atrakcyjności lokalnej infrastruktury społecznej sprzyjającej podejmowaniu decyzji o zamieszkaniu na terenie danej gminy.

Warto zwrócić uwagę na poruszoną w orzecznictwie kwestię związaną z tworzeniem spółek ważnych dla rozwoju gminy, a mianowicie na potrzebę dokonania przed ich utworzeniem, stosowanej analizy dokumentów strategicznych danej gminy w kontekście działalności takich spółek komunalnych. Na powyższy aspekt zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. (I OSK 1981/17) -

„Przy ocenie czy spółka, której dotyczy zaskarżona uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy istotne było także rozważenie treści dokumentów strategicznych takich jak Strategia Rozwoju Miasta (...) z 2005 r. i Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta (...) z 2007 r. Dokumenty te bezpośrednio dotyczą między innymi kwestii budowy Miasteczka Westernowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i rozważań nie zawarto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowym więc jest dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, której dotyczy zaskarżona uchwała z uwzględnieniem postanowień powyższych dokumentów strategicznych.” (tak też NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r., I OSK 222/20).

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.