UCHWAŁA W SPRAWIE DIET RADNYCH TO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO

Przepis art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) – dalej „u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, obowiązuje w niezmienionej formie od momentu wejścia w życie ustawy.   

Na przestrzeni tych już ponad 30 lat jego obowiązywania, jako podstawy prawnej określania przez radę gminy diet radnych, w różny sposób podchodzono do określania charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy.

Zgodnie z jednym z poglądów, uchwała rady gminy ustalająca diety dla radnych stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Wśród argumentów za tym poglądem wskazuje się, że  regulacje tej uchwały dotyczą tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 970/07, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 marca 2018 r.,II SA/Bd 727/17; WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 351/18; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Po 292/19).

Powyższe stanowisko było również przyjmowane w zdecydowanej większości przez wojewodów działających jako organ nadzoru nad działalnością gminną (m.in. wojewoda kujawsko-pomorski, wojewoda dolnośląski, wojewoda śląski, wojewoda wielkopolski, wojewoda lubelski). Z tych też względów, na przestrzeni lat, uchwały w sprawie diet dla radnych nie były publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych jako akty prawa miejscowego, a standardowym zapisem o ich wejściu w życie był – „z dniem podjęcia” (charakterystyczny dla uchwał nie stanowiących aktu prawa miejscowego).

W ostatnich latach można jednak zauważyć kształtowanie się odmiennego i dominującego już obecnie poglądu, który potwierdził NSA w niedawnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r. (III OSK 1285/24), a zgodnie z którym uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. W ocenie NSA –

(…) uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet, mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Tym samym NSA podtrzymał wcześniej wyrażone w tym względzie stanowisko w wyrokach z 28 kwietnia 2020 r. (II OSK 570/19); z 14 czerwca 2022 r. (III OSK 5279/21); z 16 lipca 2024 r. (III OSK 62/23); z 4 marca 2025 r. (III OSK 2777/23).

W kontekście dominującej obecnie linii orzeczniczej, ciekawym zagadnieniem jest kwestia związana ze skutkami prawnymi stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie diet dla radnych po upływie np. 4-5 lat od dnia podjęcia, z uwagi właśnie na wadliwe ustalenie charakteru prawnego uchwały, a w konsekwencji istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wbrew pozorom, za sprawą przede wszystkim działalności prokuratorów, w ostatnim czasie zapadło sporo wyroków stwierdzających nieważność uchwał po kilku latach od dnia ich podjęcia (m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 kwietnia 2025 r., IV SA/Po 105/25 – uchwała z 2021 r.; WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 19 marca 2025 r., II SA/Go 25/25 – uchwała z 2019 r.; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r., II SA/Ol 780/24 – uchwała z 2018 r.; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 października 2024 r., III SA/Gl 492/24 – uchwała z 2021 r.).

Czy zatem stwierdzenie nieważności (a więc z mocą wsteczną) uchwały w sprawie diet radnych po wielu latach oznacza, że radni nielegalnie pobierali diety i powinni je zwrócić?

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.