UCHWAŁA W SPRAWIE REFERENDUM – CZY WOJEWODA MOŻE JĄ ZASKARŻYĆ?

Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie - Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej "u.s.g.") przedmiotem postępowania nadzorczego jest akt wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego (uchwała lub zarządzenie). W toku postępowania nadzorczego, akt jest poddawany badaniu pod kątem jego legalności.  Co warto przypomnieć, w postępowaniu nadzorczym nie jest badane ewentualne naruszenie interesów podmiotów zewnętrznych, gdyż wojewoda działa w interesie publicznym.

W myśl  art. 90 ust. 1 u.s.g., organ wykonawczy gminy obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Co istotne, ustawodawca w przywołanym przepisie nie ograniczył zakresu przedmiotowego uchwał przedkładanych organowi nadzoru. Zatem zakresem tym są objęte wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy (miasta) - oprócz objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Wojewoda  orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Z kolei jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie tego terminu, wojewoda nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady gminy (miasta).  Wojewoda może natomiast zaskarżyć uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W zakresie omawianego zagadnienia istotnym jest, że co do zasady zakres kompetencji wojewody dotyczący możliwości zaskarżania uchwał, nie zawiera wyłączeń. Ustawodawca w przepisach u.s.g., nie wskazał na jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie.

Z kolei trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 472 ze zm.) – dalej "u.r.l.", wśród swoich regulacji zawiera także przepisy dotyczące nie tylko samej procedury przeprowadzania referendum lokalnego, ale także wprost reguluje kwestie związane z kwestionowaniem legalności uchwały rady gminy (miasta), dotyczącej referendum lokalnego.

Trzeba zauważyć, że w myśl art. 10 ust. 3 u.r.l. - jeżeli wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi złożonej na to rozstrzygnięcie, referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy, najpóźniej w 50 dniu od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego.

Ponadto, na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18 (30 dni od dnia przekazania wniosku), inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1 u.r.l.).

Ustawa o referendum lokalnym stanowi także, że  na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej zgłoszenia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni (art. 24a ust. 3.).

W kontekście powyżej przytoczonych regulacji u.r.l., powstała wątpliwość, czy w kompetencjach wojewody, działającego jako organ nadzoru nad działalnością gminną, mieści się także możliwość skorzystania z środka nadzoru jakim jest skarga do wojewódzkiego sadu administracyjnego na uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego.  

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowanym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lipca 2023 r. (III OSK 1365/23) –

„(…) zakres kompetencji nadzorczych wojewody działającego jako organ nadzoru w zakresie możliwości zaskarżania uchwał również po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g. nie jest nieograniczony. (…) „Należy podkreślić, że możliwość zainicjowania przez organ nadzoru następczej kontroli sądowoadministracyjnej uchwały rady gminy nie ma charakteru nieograniczonego. Określając szczególne zasady postępowania sądowoadministracyjnego w tej kategorii spraw ustawodawca dał wyraz założeniu, w myśl którego przeprowadzenie referendum lokalnego stanowi przejaw woli mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 u.r.l.). Następcze stwierdzenie nieważności uchwały na wniosek organu nadzoru, już po przeprowadzeniu referendum, mogłoby doprowadzić do podważenia tej woli. (…) zamiarem ustawodawcy było uregulowanie pod pojęciem "trybu" przeprowadzania referendum także zasad wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, tj. określenia przede wszystkim dopuszczalności skargi, czy terminu do jej wniesienia. Świadczy o tym choćby treść art. 20 ust. 1 u.r.l., w myśl którego to przepisu "[n]a uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Skoro ustawodawca w ustawie o referendum lokalnym explicite stanowi o prawie wniesienia skargi, to oznacza, iż jego zamiarem było uregulowanie tej kwestii na zasadach odmiennych niż zasady ogólne (…).”

Powyższe stanowisko wpisuje się także w najnowszy nurt orzeczniczy NSA, zgodnie z którym również wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego jego odwołania przed upływem kadencji. Ale o tym niedługo w kolejnym artykule na Portalu.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.