UZASADNIENIE UCHWAŁY W SPRAWIE NIEUDZIELENIA WOTUM ZAUFANIA – CZY POTRZEBNE?

W jednej z gmin miejskich w województwie opolskim, rada miasta postanowiła nie udzielić wotum zaufania burmistrzowi. W wyniku głosownia nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania i nie uzyskania bezwzględniej większości głosów ustawowego składu rady, zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej „u.s.g.”.), z mocy prawa „powstała” uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

Uchwałę przedłożono zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. organowi nadzoru – Wojewodzie Opolskiemu.

Stanowisko organu nadzoru

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały. W ocenie organu nadzoru, uchwała naruszała prawo w sposób istotny, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. ze względu na brak uzasadnienia. W ocenie Wojewody, zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak również uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania, zostaje podjęta w następstwie rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie powinna zawierać uzasadnienie, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się rada gminy przy jej podjęciu.

Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie dominuje pogląd, że zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, jak i uchwała o jego nieudzieleniu, podejmowane są jako efekt rozpatrzenia przez organ uchwałodawczy gminy raportu o stanie gminy. Aby możliwa była weryfikacja, czy wymóg ten został spełniony, uchwała powinna zawierać uzasadnienie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., III SA/Wr 283/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., IV SA/Po 1222/20).

Jednocześnie, jak zaznaczył Wojewoda, wymóg ten nie odnosi się do weryfikacji przyjętych przez radnych ocen dotyczących raportu, lecz tego, czy ocena taka została przeprowadzona. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. (II SA/Rz 1138/20), w którym Sąd ten stwierdził, że akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystania tego instrumentu dla celów politycznych - zarówno w układach, w których w radzie przeważałaby silna opozycja względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna. 

Z stanowiskiem organu nadzoru nie zgodziła się rada miejska i wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Warto zauważyć, że w tej sprawie zachodził szczególny przypadek, w którym legitymację skargową miała też sama rada miejska, z uwagi na zachodzenie sprzeczności interesów pomiędzy organami gminy (burmistrz nie był zainteresowany zaskarżaniem rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru). W takich przypadkach, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS3/12) wyjątkowo zdolność procesową może mieć sam organ stanowiący reprezentowany przez przewodniczącego rady.

Stanowisko WSA w Opolu

Sąd rozpatrując sprawę stwierdził, że brak uzasadnienia podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie podziela dominującego ówcześnie poglądu o obligatoryjnym charakterze uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Sąd zauważył, że generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami.

W ocenie Sadu, całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Podkreślono, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. 

W związku z powyższym, Sąd uchylił wydane przez Wojewodę Opolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze (wyrok z dnia 25 października 2021 r., II SA/Op 492/21).

Z przedstawionym stanowiskiem WSA w Opolu nie zgodził się Wojewoda Opolski i wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że brak uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.

Stanowisko NSA

Rozpatrując sprawę, NSA podzielił stanowisko przyjęte w WSA w Opolu, wskazując, że w przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia.

W ocenie NSA, nie sposób dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywy radnych, czym się oni kierowali głosując, co ocenili oni dobrze a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach – zdaniem NSA – nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy.

W związku z powyższym, wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem.

Sąd kasacyjny nie zgodził się zatem z zarzutami sformułowanymi przez organ nadzoru w treści skargi kasacyjnej i oddalił skargę (wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., III OSK 491/22).

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.