WSTRZYMANIE WYKONANIA UCHWAŁY CZY ZARZĄDZENIA PRZEZ WOJEWODĘ

Ze wstrzymaniem wykonania uchwały bądź zarządzenia wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego możemy mieć do czynienia w dwóch przypadkach.

W pierwszym przypadku, wstrzymanie wykonania nadzorowanego aktu jest powiązane z wydaniem przez wojewodę aktu nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego. Na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zgodnie z art. 92 ust. 1, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jest to najczęściej spotykane wstrzymanie wykonania aktu przez wojewodę, gdyż jest immanentnie powiązane z faktem wydania aktu nadzoru. Zatem jest to wstrzymanie wykonania uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego z mocy ustawy – ma charakter obligatoryjny.

Dodatkowo, co należy zauważyć, wstrzymania wykonania, które nastąpiło w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę, nie można zniweczyć poprzez wstrzymanie wykonania samego aktu nadzoru.

W tym zakresie ugruntowany bowiem jest pogląd w orzecznictwie sądowo administracyjnym. W jednym z orzeczeń, NSA wskazał, że:

„Tym samym brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro uwzględnienie tego żądania i wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki rozwiązania przyjętego w art. 92 ust. 1 SamGminU, mającego charakter regulacji bezwzględnie obowiązującej. Doszłoby bowiem do usunięcia przewidzianego w ustawie skutku wstrzymania z mocy prawa aktu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym poprzez czynność sądu, a takie działanie należałoby uznać za niezgodne z intencją ustawodawcy.” (postanowienie z dnia 25 września 2024 r., I OZ 569/24). 

O ile wstrzymanie wykonania uchwały czy zarządzenia będące konsekwencją wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie budzi wątpliwości, to drugi z przypadków już powoduje rozbieżności interpretacyjne.

Mówiąc o drugim przypadku, należy wskazać na regulację art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą, wojewoda jako organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.

Warto w tym miejscu od razu zauważyć, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają formy prawnej takiego wstrzymania. W praktyce wojewodowie stosują formę postanowienia.

Nie ulega wątpliwości, że wydanie przez wojewodę postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi ingerencję w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Z tych też względów istotnym jest odpowiedzenie na pytanie, czy akt w postaci postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest zaskarżalny do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jak wskazał WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 26 października 2015 r. (II SA/Sz 1181/15) – „Wstrzymanie przez wojewodę wykonania uchwały albo zarządzenia organu gminy na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, o którym mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, w związku z czym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.”.

Podobne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu rozpatrując sprawę na gruncie ustawy o samorządzie województwa, stwierdzając:

„Należy jednak podkreślić, że pomimo zawartego w art. 82 ust. 6 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) na wydane w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie, brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do jego wniesienia.(…) W omawianej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby taką możliwość przewidywały wprost przepisy ustawy o samorządzie województwa, czy też ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zgodnie z art. 82b ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorcze.” (postanowienie z dnia 7 czerwca 2017 r., IV SA/Wr 247/17).

Innego zdania jest jednak NSA, który rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie WSA we Wrocławiu uznał, że organowi jednostki samorządu terytorialnego przysługuje skarga na wstrzymanie uchwały czy zarządzenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu przyjętego poglądu NSA wskazał:

„(…) wstrzymanie wykonania uchwały ma doniosłe skutki, które bezpośrednio wkraczają w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego i to na etapie jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Powoduje bowiem zakaz realizacji uchwały przez określony czas. Takie działanie organu nadzoru należy oceniać jako czystą postać ingerencji w działalność jednostki samorządu terytorialnego, która kształtuje określony stan prawny w sposób jednostkowy i konkretny. Stąd wniosek, że takie działanie jako akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a, powinno podlegać ocenie legalności, tym bardziej, że zalicza się zgodnie z systematyką do aktów nadzoru "korygująco-prewencyjnych" (postanowienie z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2380/17).

Przy przyjęciu poglądu NSA, zastanawiać się można jedynie, czy przy uwzględnieniu samego okresu obowiązywania wstrzymania wykonania uchwały czy zarządzenia, które wynosi maksymalnie 30 dni, a także terminów wynikających p.p.s.a., w praktyce możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd o prawidłowości wydania postanowienia przez wojewodę.

Sprawę taką rozstrzygnął WSA we Wrocławiu – w dniu 28 lutego 2018 r. (IV SA/Wr 69/18) – zachęcam do sprawdzenia finalnego orzeczenia sądu.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.