WYŁĄCZENIE RADNEGO Z GŁOSOWANIA

Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się, że pod pojęciem takiego interesu należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją radnego. Kluczowa jest jednak ocena konsekwencji prawnych braku wyłączenia się radnego z głosowania. NSA coraz częściej stoi na stanowisku, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa i to niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały.

Zagadnienie wyłączenia radnego z głosowania reguluje art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.”. Zgodnie z tym przepisem, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Regulacja ta ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których mandat radnego mógłby być wykorzystany dla osiągnięcia własnych korzyści w celach prywatnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 grudnia 2018 r. w przypadku głosowania nad uchwałą, która dotyczy interesu prawnego radnego, może zachodzić obawa, że będzie on kierował się nie dobrem wspólnoty, lecz własnym interesem. Chodzi zatem o wykluczenie takich sytuacji w których radny z jednej strony będzie występował jako podmiot niezależny w swej działalności od rady, czyli jako członek wspólnoty samorządowej, z drugiej natomiast jako członek rady, przy czym w ocenie tych relacji nie wolno zapominać, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały (sygn. akt II OSK 3086/18).

Zastosowanie art. 25a u.s.g. wymaga wcześniejszego ustalenia, że głosowanie radnego dotyczy jego interesu prawnego. Interes prawny w tym znaczeniu oznacza osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją radnego (wyrok NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1329/21). Innymi słowy, interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g., istnieje wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego.

Analiza orzecznictwa organów nadzoru i sądów administracyjnych pokazuje sytuacje, w których potwierdzono wystąpienie interesu prawnego konkretnego radnego. Można do nich zaliczyć m.in. uchwały w sprawie: wygaśnięcia mandatu radnego, wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości gminnej na rzecz radnego, likwidacji szkoły, w której radny jest nauczycielem czy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.  

Przepis art. 25a u.s.g. nie przewiduje żadnych konsekwencji prawnych dla radnego, który nie wyłączył się z głosowania dotyczącego jego interesu prawnego. Sytuacja taka ma jednak niewątpliwie wpływ na ocenę legalności podjętej uchwały. Można spotkać dwa nurty odnoszące się do oceny konsekwencji prawnych braku wyłączenia się radnego z głosowania.

Po pierwsze, w orzecznictwie pojawia się podejście liberalne, zgodnie z którym zakres zastosowania art. 25a u.s.g. nie odnosi się do aktów prawa miejscowego, które co do zasady dotyczą ogółu mieszkańców gminy. W przypadku pozostałych aktów wymaga się wyłączenia radnego z głosowania, jeśli akt dotyczy wyłącznie indywidualnego i konkretnego interesu radnego, np. w przypadku uchwały w sprawie wygaszenia mandatu, rozwiązania stosunku pracy z radnym czy obrotu nieruchomością należącego lub wydzierżawianego przez radnego. Zgodnie z tym nurtem, istotne naruszenie prawa występuje tylko wówczas, gdy głos radnego, podlegającego wyłączeniu, był decydujący dla wyniku głosowania (tj. uchwałę podjęto większością jednego głosu). Stanowisko takie przedstawił m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 27 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Kr 304/20), przyjmując, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestię tę należy oceniać w kontekście wyniku głosowania. Zdaniem Sądu, jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania, nie miał wpływu na podjęcie stosownej uchwały, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie byłoby zaś istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o podjęciu takiej uchwały. W takiej sytuacji uchwała rady byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna – art. 91 ust. 1 u.s.g. Podobnie orzekło RIO w Łodzi w uchwale stanowiącej wskazanie nieistotnego naruszenia prawa z 27 października 2022 r. (znak: 33/80/2022).

Z drugiej strony występuje bardziej restrykcyjne stanowisko, coraz częściej wyrażane przez wojewódzkie sądy administracyjne i NSA. W świetle najnowszego orzecznictwa zakres zastosowania art. 25a u.s.g. obejmuje swoim zasięgiem także akty prawa miejscowego, m.in. w sprawie wyznaczenia inkasenta podatków lokalnych, przyznania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie coraz częściej przyjmuje się, że wynik głosowania nad uchwałą jest bez znaczenia dla oceny legalności przyjętego aktu. NSA, w wyroku z 30 czerwca 2022 r., przyjął, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem ocenie (sygn. akt III OSK 5206/21). Tożsame stanowisko zostało przyjęte m.in. przez WSA w Poznaniu (wyrok z 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 251/24), WSA w Lublinie (wyrok z 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 365/18) czy WSA w Rzeszowie (wyrok z 14.12.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 916/22).

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.