DZIAŁALNOŚĆ ROLNICZA RADNEGO A WYGASZENIE MANDATU

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Z kolei, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.

W jednej z gmin na Opolszczyźnie, organ stanowiący stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed podjęciem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, organ stanowiący ustalił, że radny użytkuje działkę, stanowiącą mienie gminy na potrzeby gospodarstwa rolnego. Tym samym, rada stwierdziła, że radny naruszył przepis art. 24f ust. 1 u.s.g.

Z taką oceną rady nie zgodził się radny i wniósł skargę na uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W skardze radny wskazał, że rada wadliwe utożsamiła działalność rolniczą z działalnością gospodarczą, a tym samym naruszyła art. 24f u.s.g. oraz art. 3 w zw. z art. 4 i 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.), a także art. 20 i 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu radny podniósł, że nigdy nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wskazał, że prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, a więc wykonuje działalność rolniczą. Ponadto, zauważył, że w stanie faktycznym nie łączyła go z gminą formalna umowa na dzierżawę gruntu (bezumowne korzystanie z działki). W ocenie radnego w stanie prawnym sprawy brak było podstaw do utożsamiania działalności rolniczej z działalnością gospodarczą, a art. 6 Prawa przedsiębiorców wprost wyłącza działalność rolniczą z zakresu pojęcia działalności gospodarczej określonego w art. 3 tej ustawy oraz pojęcia przedsiębiorcy - art. 4 Prawo przedsiębiorców.

Stanowisko WSA

W pierwszej kolejności WSA rozpatrując sprawę zauważył, że sformułowanie "wykorzystywanie" w art. 24f ust. 1 u.s.g., odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g nie uzależnił bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.

W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska, WSA wskazał, że art. 24f ust. 1 u.s.g nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Tym samym wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego.

Rozpatrując sprawę Sąd I instancji przywołał stanowisko NSA zajęte w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/07), zgodnie z którym, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały, działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą jest działalnością zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Wszystkie te cechy ma prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Jak zauważył WSA –

„W obowiązującym aktualnie stanie prawnym powyższa uchwała nie utraciła aktualności. Zgodnie bowiem z art. 3 upp, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie gospodarstwa rolnego spełnia te cechy. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 upp, przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Odnosząc ten przepis do treści uzasadnienia przywołanej uchwały, należy stwierdzić, że - pomimo zaistniałej zmiany prawa w stosunku do stanu istniejącego w dniu jej podjęcia - dokonane w art. 6 ust. 1 pkt 1 upp wyłączenie nie przesądza o tym, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonym w Prawie przedsiębiorców regulacjom w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej. Systematyka przepisów Prawa przedsiębiorców, które najpierw określa w art. 3, co jest działalnością gospodarczą, a następnie stanowi, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w art. 6 upp, wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 3 upp, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Prowadzenie gospodarstwa rolnego, charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 3 upp, jest więc prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 usg.”.

(wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2025 r., I SA/Op 1126/24)

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się radny i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stanowisko NSA

Sąd kasacyjny rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. sprzecznej z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/07) był niezasadny.

Zgodnie z tezą tej uchwały prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego, jak potwierdził NSA - stanowi działalność gospodarczą. Jednocześnie zwrócił uwagę, że sytuacja, w której radny korzysta bezumownie z nieruchomości gminy oznacza, że w istocie korzyści finansowe z takiego mienia komunalnego przysługują tylko takiemu radnego ze szkodą dla interesu gminy jako właściciela. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że taka sytuacja (tj. bezumownego korzystania przez wiele lat z mienia Gminy) nie wskazuje na jego uprzywilejowaną sytuację. Dalej NSA wskazał, że nie jest powszechnie dostępne korzystanie z czyjejś nieruchomości bez ponoszenia należności z tego tytułu na rzecz właściciela. Przy czym, nie ma znaczenia okoliczność, że po wszczęciu postępowania przez radę skarżący dobrowolnie uiścił należność za bezumowne korzystanie z działki na rzecz gminy za krótki okres jej wykorzystywania.

Dodatkowo NSA zauważył –

„W orzecznictwie sądowym także nie budzi żadnych wątpliwości, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne jest przedsiębiorcą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I NSNc 152/20). Sąd Najwyższy w uchwale z 26 lutego 2015 r. sygn. akt III CZP 108/14 stwierdził, że przyjmuje się, że działalność gospodarczą charakteryzuje jej cel zawodowy i zarobkowy, działanie we własnym imieniu, ciągłość tego działania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym i cechy tej działalności może mieć także działalność w dziedzinie rolnictwa i jeżeli je spełnia, jest działalnością gospodarczą. Okoliczność, że art. 6 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców wyłącza stosowanie tej ustawy do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oznacza tylko tyle, że działalność gospodarcza rolników w zakresie prowadzonego gospodarstwa rolnego regulowana jest innymi przepisami i np. nie wymaga dokonania wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (art. 17 ust. 1 Prawa przedsiębiorców). Kwestia zaś sezonowych prac polowych na nieruchomości rolnej wskazuje tylko na specyfikę takiej działalności a nie brak jej zakwalifikowania jako działalności gospodarczej.”.

Z kolei odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów ustawy o podatku rolnym, NSA przyjął, że –

„Podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ustawy o podatku rolnym doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 tej ustawy także nie jest zasadny. Ustęp ten definiuje pojęcie działalności rolniczej na potrzeby podatku rolnego i ta okoliczność nie ma znaczenia w zakresie kontroli zaskarżonego wyroku, którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego nie z tego powodu, że radny opłacał podatek rolny od działki nr (...), ale że z przekroczeniem ustawowego terminu wykorzystywał mienie Gminy w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej.”.

(wyrok NSA z dnia 3 września 2025 r., III OSK 757/25)

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.