PODSTAWA NIEUDZIELENIA WÓJTOWI ABSOLUTORIUM

Jedną z obligatoryjnych kompetencji rady gminy (miasta) jest rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium z tego tytułu – art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej „u.s.g.”.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność.

Procedura poprzedzająca podjęcie uchwały

Pierwszą czynnością związaną z wykonaniem budżetu za poprzedni rok jest przedstawienie radzie gminy przez wójta sprawozdania rocznego z wykonania budżetu gminy, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki, wraz z informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego (art. 267 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm. – dalej „u.f.p.”. Wójt jest zobowiązany do 31 marca roku następującego po roku budżetowym przedstawić wskazane dokumenty organowi stanowiącemu gminy. Sprawozdanie roczne musi także zostać przekazane w tym terminie do regionalnej izby obrachunkowej (RIO).

W dalszej kolejności, wójt przekazuje organowi stanowiącemu do dnia 31 maja sprawozdanie finansowe gminy. Na tym etapie kluczową rolę w ocenie wykonania budżetu za poprzedni rok budżetowy pełni komisja rewizyjna. Zgodnie z art. 270 ust. 2 u.f.p., komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym sprawozdaniu oraz informację o stanie mienia gminy. Zadaniem komisji rewizyjnej jest przedstawienie radzie gminy wniosku w sprawie absolutorium dla wójta do dnia 15 czerwca. Dodatkową regulację w tym zakresie stanowi art. 18a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO.

Wystąpienie z wnioskiem do rady gminy (miasta) w sprawie absolutorium jest obowiązkiem komisji rewizyjnej, której nikt i nic, w tym także nierozstrzygnięte głosowanie, nie może zwolnić z tego obowiązku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r.:

Zarówno w sprawie udzielenia absolutorium jak też nieudzielenia absolutorium przez komisję rewizyjną dla organu wykonawczego powinny być podjęte uchwały. Co do zasady przyjmuje zatem, że brak przegłosowania uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla burmistrza zwykłą większością głosów, implikuje obowiązek poddania głosowaniu przez komisję rewizyjną uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium burmistrzowi. Dopiero taki wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Dla omawianego zagadnienia nie ma znaczenia, że wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium burmistrzowi (wójtowi) ma walor nie wiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium (sygn. akt I GSK 1437/18).

Uchwały rady gminy na sesji absolutoryjnej

Sesja absolutoryjna powinna odbyć się w każdej gminie do dnia 30 czerwca. W pierwszej kolejności rada gminy powinna rozpatrzyć i zatwierdzić sprawozdanie finansowe gminy wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu (art. 270 ust. 4 u.f.p.). Jak wskazał WSA Poznaniu w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r.:

Obowiązek rozpatrzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu polega, oprócz zaznajomienia się z tymi sprawozdaniami przez komisję rewizyjną na ich rozpatrzeniu przez radę miejską tj. rozważeniu i przeanalizowaniu. Powinno to nastąpić w trakcie sesji rady. Rozpatrywanie sprawozdań jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność rady. Rozpatrywaniu sprawozdań powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu. Minimalne wymogi "rozpatrzenia sprawozdań" to omówienie i umożliwienie radnym zabrania głosu w dyskusji nad tymi sprawozdaniami. Zatwierdzenie zaś sprawozdań oznacza co najmniej potwierdzenie ich rzetelności i zgodności z prawem (sygn. akt I SA/Po 878/12).

Następnie, rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie absolutorium dla wójta. Art. 271 ust. 1 wymaga od rady podjęcia uchwały dopiero po zapoznaniu się przez radnych z:

1. sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2. sprawozdaniem finansowym;

3. sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta (dotyczy włącznie gmin, w których liczba mieszkańców przekracza 150 tys.);

4. opinią RIO o sprawozdaniu finansowym;

5. informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6. stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Z formalnego punktu widzenia uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Należy mieć na uwadze, że bezwzględną większość ustawowego składu rady należy rozumieć jako liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą. W przypadku ustawowego składu rady gminy wynoszącego 15 radnych, bezwzględna większość wynosi 8 głosów. Przykładowo zatem, wobec wyniku głosowania, w którym uzyskano 7 głosów za udzieleniem absolutorium, 6 głosów przeciw, a 2 radnych wstrzymało się od głosu, nie dochodzi do rozstrzygnięcia kwestii absolutorium ze względu na brak wymaganej przepisami bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy.

Dodatkowo należy pamiętać, że w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej głosowania nad wotum zaufania dla wójta, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi absolutorium nie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. RIO w Olsztynie wskazała w uchwale z dnia 1 sierpnia 2013 r. (0102-274/13):

głosowanie przeprowadza się „za” (czymś, kimś), a nie „przeciw”. Poddanie pod głosowanie uchwały o udzielenie absolutorium i jej odrzucenie nie powoduje automatycznie przyjęcia, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. Ze względu na tryb bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta, ustawodawca zrezygnował z przepisu, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

Uzasadnienie nieudzielenia wójtowi absolutorium

Uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium ma bardziej doniosłe skutki niż uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Art. 28a ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Do sesji absolutoryjnych, które odbędą się w czerwcu 2025 r., ma zatem zastosowanie powyższy przepis, choć trzeba pamiętać, że do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium potrzebna jest jeszcze odrębna uchwała podjęta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium i po zapoznaniu się z opinią RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz po wysłuchaniu wyjaśnień wójta.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania:

1. jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji?

2. jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym?

3. a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet?

4. czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań?

Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 721/19).

Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2504/06, z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/12). Żadne inne aspekty działalności prezydenta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1690/14).

W konsekwencji należy przyjąć, że rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, musi wykazać, że budżet został zrealizowany nieprawidłowo. Ocena realizacji budżetu przeprowadzona na sesji nie może być jednostronna i wyrywkowa, musi ona być kompleksowa i całościowa. Tylko taki sposób działania rady daje przesłankę do negatywnej oceny wykonania budżetu przez wójta.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.