ZAPEWNIENIE PRZEZ GMINĘ WSPÓLNEJ OBSŁUGI – CENTRUM USŁUG WSPÓLNYCH

Jednostki samorządu terytorialnego, jakimi są gminy, pomimo realizacji takich samych zadań ustawowych, są jednocześnie niezwykle zróżnicowane. W ramach wykonywanych zadań gminy powszechnie korzystają z możliwości tworzenia jednostek organizacyjnych. W wielu gminach, jednostki organizacyjne funkcjonują od wielu lat, nierzadko praktycznie od samego początku wprowadzonych zmian w samorządzie terytorialnym. Często jednak sposób funkcjonowania odrębnych jednostek nie tylko nie odpowiada samej ekonomice stworzonej struktury organizacyjnej na potrzeby realizacji zadań gminy, ale także nie sprzyja elastycznemu wykorzystaniu zasobów poszczególnych jednostek organizacyjnych.  

Dlatego też ustawodawca w celu poprawy funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez gminę, zarówno tych własnych, jak też zleconych, uregulował w ramach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) – dalej „u.s.g.”, możliwość stworzenia przez gminę wspólnej obsługi poszczególnych podmiotów.

Zgodnie bowiem z art. 10a u.s.g., gmina może zapewnić wspólną obsługę:

• jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych;

• gminnym instytucjom kultury;

• innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Jeśli chodzi o jednostki organizacyjne gminy zaliczane do sektora finansów publicznych, będziemy mieli na myśli przede wszystkim podmioty wymienione w art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530), a w przypadku gminy w szczególności będą to wszystkie jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe. Zatem do tej grupy podmiotów, które mogą być objęte wspólną obsługą możemy zaliczyć – szkoły podstawowe, przedszkola, ośrodki pomocy społecznej, ośrodki sportu i rekreacji, zakłady komunalne itp.

W przypadku drugiej grupy jednostek, a więc gminnych instytucji kultury, aby odczytać zakres podmiotowy tej grupy należy odwołać się do art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87), w myśl którego - formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Gmina może prowadzić działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury (art. 9 ust. 1 tej ustawy).

Gmina, zamierzająca stworzyć wspólną obsługę podmiotów wskazanych w art. 10a u.s.g., może to zrobić poprzez ustanowienie jako jednostkę obsługującą:

• urząd gminy (miasta),

• inną jednostkę organizacyjną gminy,

• jednostkę organizacyjną związku międzygminnego,

• jednostkę organizacyjną związku powiatowo-gminnego.

Warto zauważyć, że na terenie gminy może funkcjonować jednocześnie więcej niż jedna jednostka obsługująca. Często bowiem zdarza się tworzenie przez gminę jednostek obsługujących niejako wyspecjalizowanych w obsłudze jednostek realizujących zadania z jednego z obszarów zadań gminy, a mianowicie np. oświaty (wspólna obsługa wszystkich szkół i przedszkoli w gminie). Innym przykładem mogą być jednostki realizujące zadania z zakresu pomocy społecznej.

Wspólna obsługa jednostek może być ustanowiona w drodze uchwały rady gminy (miasta), która w swojej treści powinna zawierać w szczególności określenie:

• jednostek obsługujących;

• jednostek obsługiwanych;

• zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Co istotne, o ile jednostki organizacyjne gminy zaliczane do sektora finansów publicznych, niebędąca gminnymi instytucjami kultury czy też innymi gminnymi osobami prawnymi (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego), mogą być decyzją rady gminy (miasta) włączone do wspólnej obsługi – to pozostałe podmioty mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takim przypadku, zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie.

Wspólna obsługa może dotyczyć, jak wskazano w art. 10a u.s.g., w szczególności kwestii administracyjnych, finansowych i organizacyjnych. Trzeba zauważyć, że ustawodawca wskazał jedynie przykładowe zagadnienia, które mogą stanowić obszar objęty wspólną obsługą.

Posłużenie się bowiem przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności” oznacza, że gminy mogą w zależności od swoich potrzeb w sposób swobodny dostosowywały zakres wspólnej obsługi.

Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 10c  ust. 1 u.s.g., zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.

Ponadto, w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych – jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz gminnych instytucji kultury - są one przekazywane w całości (art. 10c ust. 2 u.s.g.).

Uchwała podjęta na podstawie przepisów art. 10a i 10b u.s.g. nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie kształtuje praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Ma ona jedynie charakter wewnętrzny, organizacyjny.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.