CZY RADA GMINY MOŻE SAMA WPROWADZAĆ ZMIANY DO BUDŻETU GMINY?

Art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.”, wyposaża radę gminy w wyłączną kompetencję m.in. do uchwalania budżetu gminy. Od kompetencji do podjęcia uchwały należy jednak odróżnić kompetencję do przedstawienia projektu uchwały. Warto wiedzieć, że przez inicjatywę uchwałodawczą należy rozumieć prawo (niekiedy także obowiązek), służące danemu podmiotowi do przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały (przygotowanie projektu uchwały oraz jej przedstawienie). Natomiast kompetencja do podejmowania uchwały oznacza prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Ponadto należy mieć na uwadze, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu.

Zgodnie z art. 233 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.), inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej (lub jej zmiany) przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. na poziomie gminy wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Próba wprowadzenia do statutu gminy regulacji umożliwiających wystąpienie z inicjatywą w sprawie zmiany uchwały budżetowej grupie radnych lub grupie mieszkańców jest sprzeczna z wolą ustawodawcy, który precyzyjnie określił organ odpowiedzialny za wszczęcie procedury przygotowania uchwały budżetowej. Tym samym wyłączona jest możliwość współuczestniczenia w tych działaniach innych podmiotów (m.in. Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym Nr NPII.4131.1.352.2014 z dnia 26 września 2014 r.).

Kompetencja uchwałodawcza organu stanowiącego do podejmowania uchwał budżetowych, przez co należy rozumieć także uchwały dotyczące zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego, nie może być interpretowana zawężająco. Na tę kwestię zwróciła uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu w stanowisku z 2022 r. uznając, że zasada wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. może ulec ograniczeniu tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawę. Izba zwróciła uwagę na art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym bez zgody organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przepisem ustawy wprowadzającym wyjątek od ogólnej zasady jest właśnie art. 240 ust. 2 powyższej ustawy, który stojąc na straży przestrzegania zasady zrównoważonego budżetu zakazuje dokonywania zmian zawartych w projekcie uchwały budżetowej propozycji wysokości dochodów i wydatków budżetowych, ale jedynie w sposób, który prowadziłby do zwiększenia wysokości deficytu budżetowego. Zdaniem RIO we Wrocławiu, z tego przepisu nie wynika zakaz dokonywania bez zgody organu wykonawczego innych zmian niż przewidziane w art. 240 ust. 2 ustawy.

Izba przywołała m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Ol 553/14), w którym stwierdzono, że związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie.

Z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy oraz w świetle dokonanej przez NSA wykładni przepisów nie ma podstaw do formułowania tezy, że organ stanowiący może tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić. Powyższe stanowisko nie uwzględnia bowiem kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stoi w sprzeczności z brzmieniem wskazanego wyżej art. 240 ust. 2 ustawy.

Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt 1 SA/Sz 153/14) wskazał, że skoro ustawodawca wyraźnie wymienia przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, należy przyjąć, że we wszystkich powstałych przypadkach, nieobjętych hipotezą przepisu art. 240 ust. 2 ustawy, organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskami organu wykonawczego. W szczególności może, mimo sprzeciwu organu wykonawczego, podjąć uchwałę powodującą zmniejszenie przychodów jednostki lub też powodującą zwiększenie jej wydatków, byleby tylko zmiany te nie spowodowały jednoczesnego zwiększenia deficytu budżetu jednostki. Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady, może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane ściśle.

Na ramy działania rady gminy w procedurze zmiany budżetu wskazał m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 586/23). Sąd wskazał:

Mieć trzeba na uwadze, że art. 240 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej, z kolei w art. 233 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały. Natomiast art. 240 ust. 2 tej ustawy odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, co oznacza, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Skoro art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, to propozycja tych zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W przypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację. Również w przypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości.

Zdaniem WSA, w związku z tym, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Tym do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.