JAKIE SĄ KONSEKWENCJE ROZSTRZYGNIĘCIA NADZORCZEGO WOJEWODY DLA AKTU PLANISTYCZNEGO?

Jednym z trybów wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego (np. planu miejscowego lub planu ogólnego) jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez wojewodę, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały planistycznej (w całości lub w części).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej „u.p.z.p.”, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb stwierdzania nieważności uchwał organów stanowiących gminy, w tym aktów prawa miejscowego, został określony w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.”. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, stwierdza wojewoda w formie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wydany przez wojewodę akt nadzoru wywołuje następujące konsekwencje prawne. Po pierwsze, rozstrzygniecie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały. Po drugie, akt nadzoru stwierdza jej nieważność.

Jeśli chodzi o pierwszy ze skutków, należy odnieść się do art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skutkiem prawnym wstrzymania mocy takiej uchwały jest niedopuszczalność podejmowania na jej podstawie działań. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania uchwały, uznanej za nieważną przez organ nadzoru, trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny.

Celem takiej regulacji – wstrzymania wykonania uchwały, której nieważność została stwierdzona – jest to, aby do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub wyroku, jeżeli została wniesiona na nie skarga do sądu administracyjnego, nie doszło do nieodwracalnych skutków lub powstania niepowetowanej szkody. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego zakwestionowany nim plan miejscowy lub plan ogólny nie może być dalej wykonywany, tzn. nie może wywoływać skutków prawnych.

Powyższe zagadnienie rozwinął NSA m.in. w wyroku z dnia 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 1108/24):

Zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy rozumieć w ten sposób, że zarządzenie (lub uchwała), którego nieważność stwierdził organ nadzoru od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wywołuje skutków prawnych. Wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako tymczasowe pozbawienie wynikających z niego bezpośrednio i pośrednio skutków prawnych. Dopiero od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego organy gminy nie mogą traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem, jako aktu obowiązującego i wywołującego skutki prawne.

Drugim ze skutków aktu nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego lub planu ogólnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do istoty stwierdzenia nieważności aktu. Należy mieć na uwadze, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, jest nieważna. To oznacza, że z mocy prawa sprzeczność z prawem uchwały powoduje jej nieważność od chwili jej podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza jedynie nieważność. Orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy ma charakter deklaratoryjny, ponieważ objęta postępowaniem nadzorczym uchwała, wobec jej sprzeczności z prawem, jest nieważna od chwili podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze rodzi zatem skutek ex tunc z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Od chwili jej podjęcia uchwała jest nieważna i zarazem prawnie bezskuteczna (m.in. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/17).

Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich skutków prawnych, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia nieważności. Opisane powyżej konsekwencje rozstrzygnięcia nadzorczego należy powiązać z jego wykonalnością i prawomocnością. Wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 98 ust. 5 u.s.g.  Zgodnie z tym przepisem, rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Przyjęta przez art. 98 ust. 5 u.s.g. konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że w sytuacji wniesienia skargi, bez rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyskałoby przymiotu skuteczności prawnej. Jego moc wiążąca jest "zawieszona w czasie" do dnia oddalenia skargi przez sąd. Nie podważa to oczywiście faktu wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze z mocą wsteczną. Nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność określonej uchwały, wywołuje skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu gminy.

Brak wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminów wskazanych w art. 98 ust. 5 u.s.g., powoduje brak możliwości stosowania środków wstrzymujących wykonanie aktu, przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej „p.p.s.a.”. W konsekwencji, wobec aktu nadzoru wojewody nie stosuje się: zarówno możliwości wstrzymania wykonania aktu przez sąd administracyjny po przekazaniu sądowi skargi organu gminy (art. 61 § 3 p.p.s.a.), jak i konsekwencji braku wywołania skutków prawnych przez akt nadzoru do chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę organu gminy (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Powyższe potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 22 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 708/18).

Podsumowując ustalenia dotyczące stwierdzenia nieważności planu miejscowego lub planu ogólnego przez organ nadzoru należy przyjąć, że akt ten nie może być wykonywany od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu uprawomocnienia się aktu nadzoru lub jego uchylenia przez sąd administracyjny.

Sam skutek stwierdzenia nieważności planu miejscowego (z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały), powstaje dopiero z chwilą uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, tj.:

1. po upływie terminu do wniesienia przez organy gminy skargi na akt nadzoru,

2. po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej na wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający lub odrzucający skargę na akt nadzoru,

3. z datą oddalenia lub odrzucenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku, o którym mowa w pkt 2 powyżej.

Z drugiej strony oznacza to, że prawomocne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny niweluje zawieszenie wykonania planu miejscowego lub planu ogólnego i nie doprowadza do stwierdzenia jego nieważności.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.