LOKALIZACJA NOWEGO LUB ROZSZERZENIE ISTNIEJĄCEGO CMENTARZA

Reforma planowania przestrzennego z 2023 r. wprowadziła zmiany w zasadach lokalizowania nowego lub rozszerzenia istniejącego cmentarza. Zgodnie z nowymi regulacjami tego typu obiekty mogą być sytuowane na obszarze gminy wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z obszarem obejmującym strefę ochronną, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza.  

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576 ze zm.), dalej „ustawa”, cmentarze zakłada się i rozszerza na nieruchomościach, dla których w planach miejscowych ustalono przeznaczenie - teren cmentarza. Dodatkowo, w art. 1 ust. 3 ustawy wskazano, że właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.

Założenie cmentarza wymaga zatem w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji terenów cmentarza, a następnie podjęcia przez radę gminy (miasta) uchwały o założeniu cmentarza. W odniesieniu do każdej z tych uchwał musi uprzednio zająć stanowisko właściwy inspektor sanitarny, aczkolwiek w każdym z tych przypadków - w innym trybie i formie (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 756/22). To plan miejscowy poprzez normy abstrakcyjne i generalne wyznacza teren cmentarza. Uchwała w sprawie założenia cmentarza komunalnego stanowi zatem akt kierownictwa wewnętrznego, który jest „skonsumowany” poprzez jednokrotną, niepowtarzalną czynność.

Cmentarze projektuje się i utrzymuje jako tereny o założeniu parkowym. Usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (§ 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284).

Warto zauważyć, że cmentarze są uwzględniane w planie ogólnym gminy w formie odrębnej strefy. Zgodnie z art. 13c ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej „u.p.z.p.”, jedną z 13 stref planistycznych jest strefa cmentarzy (SC). W ramach podstawowego profilu funkcjonalnego tej strefy przewiduje się teren cmentarza, teren komunikacji, teren zieleni urządzonej, teren ogrodów działkowych, oraz teren infrastruktury technicznej. Z kolei, w ramach dodatkowego profilu funkcjonalnego w tej strefie przewiduje się teren usług kultu religijnego, teren usług handlu detalicznego, teren zieleni naturalnej, teren lasu oraz teren wód (załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2758 ze zm.).

Art. 15 ust. 2b u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy przewidujący lokalizację nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza sporządza się co najmniej dla obszaru obejmującego strefę ochronną, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza. Zgodnie z założeniami autorów reformy planowania przestrzennego, przepis ten ma zapewnić większą egzekwowalność ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających z bliskiego sąsiedztwa cmentarza.

Określenie ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza wymaga odniesienia się do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Kluczowe ograniczenia zostały zawarte w § 3 tego rozporządzenia: odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (ust. 1). Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności jak i odległości powyższej zabudowy od cmentarzy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Zatem istotna jest odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności jaki i odległość tych budynków od istniejącego już cmentarza. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach. Takie stanowisko potwierdza m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 108/21), w którym stwierdził, iż: „odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych ma zastosowanie nie tylko przy lokalizacji nowych cmentarzy ale także statuuje ograniczenia w możliwości lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie już istniejących cmentarzy”.

Należy zatem przyjąć, że granice uchwalonego planu miejscowego muszą obejmować swym zasięgiem całą strefę ochrony sanitarnej od granicy terenu cmentarza. Plan miejscowy nie może obejmować wyłącznie terenu, na którym zakładany będzie cmentarz i częściowo strefy ochrony sanitarnej w odległości 50 m od granicy cmentarza, gdyż jego lokalizacja związana jest z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów leżących w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Brak stref ustalonych w planie miejscowym nie zapewni właściwego zagospodarowania wokół terenu cmentarza (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 sierpnia 2024 r. Nr P-II.4131.2.275.2024).

Na naruszenie art. 15 ust. 2b u.p.z.p. zwrócił uwagę również Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2025 r. Nr IFIII.4131.1.72.2025. Organ stanowiący gminy, kwestionowaną uchwałą, postawił rozszerzyć teren istniejącego cmentarza wyznaniowego bez określenia całej strefy ochrony sanitarnej od granicy terenu cmentarza. Ponadto, Wojewoda zwrócił uwagę na inne ciekawe naruszenie prawa. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1966 ze zm.) plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Wojewoda zauważył, że poprzez poszerzenie w kwestionowanym planie miejscowym terenu cmentarza parafialnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1CC bez stosownego wniosku biskupa naruszono ww. regulację prawną.

Na konieczność objęcia planem miejscowym całej strefy ochrony sanitarnej od granicy terenu cmentarza zwrócił uwagę również Wojewoda Podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 23 lipca 2025 r. Nr P.II.4131.2.229.2025. Organ nadzoru wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest wprowadzenie stref sanitarnych 50 m i 150 m od cmentarza, które wiążą się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie z uwagi na projektowany cmentarz. Gdyby plan miejscowy nie wprowadzał strefy ochronnej przewidzianej rozporządzeniem wykonawczym, to realizacja cmentarza (jego poszerzenie) mogłaby okazać się niemożliwa, gdyż między uchwaleniem planu miejscowego a rozpoczęciem budowy, czy też powiększeniem cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym uniemożliwić budowę (rozbudowę) planowanego cmentarza. Z tego powodu wprowadzenie stref ochronnych w granicach obszaru objętego planem, dla terenu zakwalifikowanego w planie miejscowym pod cmentarz, jest niezbędne.

Brak wytyczenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza właściwych stref ochronnych stał się również przedmiotem wyroku WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Ol 885/24). Zdaniem Sądu, w odniesieniu do niektórych terenów MN/U, na których znajduje się, przyłączona do sieci wodociągowej zabudowa o funkcji mieszkalnej, zlokalizowana częściowo w odległości mniejszej niż 50 m od granicy terenu przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza, należy uznać, że granice powiększanego cmentarza znajdującego się na terenie o symbolu ZC1 zostały wyznaczone niewłaściwie, bez uwzględnienia strefy ochrony sanitarnej wynoszącej co najmniej 50 m odległości pomiędzy istniejącą już na obszarach MN/U zabudową mieszkaniową a cmentarzem, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.