PROWADZENIE SESJI RADY PRZEZ OSOBĘ NIEUPRAWNIONĄ

Podstawowym obowiązkiem przewodniczącego rady gminy jest prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Tyle stanowią przepisy ustawy. Okazuje się jednak, że w wyjątkowych okolicznościach mogą powstać wątpliwości kto ma prowadzić obrady rady. Jak pokazuje orzecznictwo może zdarzyć się również, że sesja jest prowadzona przez osobę nieuprawnioną, co prowadzi do zakwestionowania legalności przyjętych podczas takiej sesji aktów.

Art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.” stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Koncentrując się na zadaniu prowadzenia obrad rady można wskazać, że w zakresie tego zadania mieści się m.in. otwieranie sesji, udzielanie głosu, zarządzanie głosowań i ich przeprowadzanie, ogłaszanie wyników głosowania czy zarządzanie przerw w obradach.

Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Przepisy wskazują jasno kto i kiedy jest upoważniony do prowadzenia sesji organu stanowiącego gminy. Okazuje się jednak, że mogą wystąpić okoliczności, w których powstaną wątpliwości co do osoby, która może prowadzić sesję. W takich sytuacjach pojawia się ryzyko prowadzenia sesji przez osobę nieuprawnioną.

W jednej z gmin zwołał sesję, a następnie ją prowadził przewodniczący rady, wobec którego komisarz wyborczy wydał wcześniej postanowienie o wygaszeniu mandatu radnego z uwagi na uprawomocnienie się wyroku skazującego. Sytuacja ta stanowi przykład zwołania i prowadzenia obrad rady gminy przez osobę nieuprawnioną. WSA w Poznaniu w wyroku z 29 lutego 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 61/24), oceniając ww. stan faktyczny, przyjął: 

"Zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie dało radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążących uchwał. Nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady, rozumianej, jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym - zasadniczo - przez przewodniczącego rady (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie). Stwierdzić wobec tego należy, że uchwała rady gminy podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ust. 1 u.s.g. Na zwołanej niezgodnie z obowiązującym prawem sesji rady gminy nie sposób podejmować ważnych i wiążących rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji tego organu."

Z kolei, w innej gminie podczas sesji rady miasta, zaraz po jej otwarciu, oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli zarówno przewodniczący rady, jak i dwaj wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, prowadzenie obrad przejął senior – najstarszy radny, doprowadzając do przyjęcia kilku uchwał przez radnych. Powyższa sytuacja również jest przykładem prowadzenia sesji przez osobę nieuprawnioną. Warto zauważyć, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 u.s.g. upływu kolejnego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący. Samo bowiem złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji. WSA w Kielcach w wyroku z 10 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 187/17) przyjął:

"Jak wynika z protokołu obrad, dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji, której przewodniczyła w świetle przywołanych wyżej przepisów osoba nieuprawniona. Pod jej przewodnictwem doszło następnie do podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu jest to istotne naruszenie prawa, uchwała bowiem została podjęta z naruszeniem przepisów ustrojowych i przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał."

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje tylko dwa przypadki prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego. Po pierwsze, art. 20 ust. 2c u.s.g. przewiduje, że pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji. Po drugie, w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Taką sesję rady gminy do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g.).

W trzeciej gminie doszło do sytuacji, w której podczas sesji rady miasta podjęto uchwałę w sprawie odwołania przewodniczącego rady. Przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie odwołania przewodniczącego, ogłosił on, że po przeprowadzeniu głosowania zarządza 10-minutową przerwę i wskazał, że jeżeli zostanie odwołany, dalszą część sesji poprowadzi wiceprzewodniczący (w tym dniu drugi wiceprzewodniczący był nieobecny na sesji). Po przerwie wiceprzewodniczący nie wrócił na salę obrad. Wobec powyższego obrady rady miasta poprowadził najstarszy wiekiem obecny na sali obrad radny, który zgodził się poprowadzić sesję. Ilość radnych umożliwiała prowadzenie sesji i głosowanie dalszych uchwał. W wyniku głosowania bezwzględną większością głosów w obecności wymaganego quorum wybrano nowego przewodniczącego rady.

Ocenę powyższej sytuacji dokonał NSA w wyroku z 13 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1215/17), wskazując:

"O ile dążenie do dokończenia obrad Rady Miasta należy ocenić pozytywnie to jednak prowadzenie tych obrad nie może odbywać się niezgodnie z przepisami prawa. Skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach nie wskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji RP zasadę państwa prawa oraz zasadę praworządności. "

NSA przyjął, że okoliczność zachowania przez radę kworum do głosowania czy też niewyczerpanie porządku obrad nie ma znaczenia dla istnienia naruszenia przepisów prawa o charakterze kompetencyjnym. Zdaniem Sądu, radni nie mogli kontynuować obrad, a w szczególności realizować porządku obrad i dokonać wyboru nowego przewodniczącego rady. Najstarszy radny obecny na sali obrad (który wyraził zgodę na prowadzenie obrad) nie miał ustawowych kompetencji do prowadzenia obrad tej rady. Tym samym rada miasta podjęła uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego rady, gdy jej obradom przewodniczyła osoba nieuprawniona. Według NSA uznać należało, że uchwała ta jest z mocy prawa nieważna.

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Sebastian Pięta, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.