WYRAŻENIE ZGODY NA ZAWARCIE UMOWY DZIERŻAWY – LEGITYMACJA SKARGOWA

W jednej z gmin w województwie lubuskim, rada miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz art. 37 ust. 4 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Wyrażenie zgody nastąpiło wobec podmiotu prywatnego w celu zagospodarowania części nieruchomości m.in. na potrzeby parkingowe.

Na powyższą uchwałę rady miejskiej, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosły podmioty prywatne, które swoją legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upatrywały w braku stosownych rozliczeń finansowych pomiędzy dzierżawcą, a osobami prowadzącymi działalność gospodarczą na targowisku, wśród których znajdowali się także skarżący.

Skarżący kwestionowali, że dotychczasowy dzierżawca nie jest właścicielem nakładów na działki będące przedmiotem dzierżawy, zaś właścicielami są lokalni kupcy, którzy poprzez przekazanie środków na budowę swoich pawilonów przyczynili się do odbudowania targowiska. Ponadto w skardze wskazano, że uniemożliwiono ubieganie się przez skarżących o dzierżawę nieruchomości z uwagi na odstąpienie przez radę od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

Stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpatrując sprawę, przyjął stanowisko, że powołując się na okoliczności przytoczone w skardze jako uzasadnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, który gwarantowały ochronę określonego prawa, które to prawo na skutek podjęcia kwestionowanej skargą uchwały zostałoby naruszone.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą, a ich sytuacją prawną, w szczególności nie wykazali w jaki sposób uchwała ta negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, np. poprzez pozbawienie ich pewnych uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji.

Jak podkreślił Sąd, przywołane w skardze okoliczności czyli - brak stosownych rozliczeń finansowych oraz partycypacja kupców w budowie parkingu - nie są okolicznościami wskazującymi na interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mogą natomiast świadczyć o istnieniu interesu faktycznego.

Ponadto Sąd przypomniał, że kolejnym wymogiem koniecznym dla wykazania legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały organu administracji publicznej - po ustaleniu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu - jest wykazanie, że skarżony akt narusza prawnie chroniony interes skarżącego, a zatem negatywnie wpływa na przyznane mu prawo lub uniemożliwia realizację uprawnień. Zdaniem Sądu, okoliczności rozpatrywanej sprawy, nie dawały podstaw do stwierdzenia powyższych okoliczności, co oznaczało brak istnienia po stronie skarżących legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie Sąd zauważył, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Tego rodzaju uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość.

(postanowienie WSA z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 1/25)

Z powyższym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący i wnieśli skargę kasacyjną, w treści której zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżące wykazały, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, poprzez zaniechanie oceny sprawy w kontekście badania legitymacji czynnej skarżących przez pryzmat równości wobec prawa, spełnienia warunków udziału w postępowaniu przetargowym, a nadto i przede wszystkim w kontekście niedostrzeżenia braku możliwości skarżących udziału w postępowaniu.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

Jak zauważył sąd kasacyjny, drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy bądź jej poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną.

Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Dalej NSA wskazał, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją - nie zaś sytuacją faktyczną.

NSA przywołał stanowisko zajęte w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. (II OSK 1537/22), zgodnie z którym legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 KPA Sąd zaznaczył że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie NSA, z akt sprawy nie wynikało, żeby skarżący wskazali na konkretny przepis prawa materialnego, który w ich ocenie został naruszony i który umożliwiłby wywiedzenie ich interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem NSA, okoliczności podnoszone przez skarżących, tj. korzystanie z przydzielonego pawilonu handlowego na obszarze, który uległ spaleniu w wyniku pożaru (na podstawie umów użyczenia znajdujących się w aktach sprawy), zawarcie z podmiotem prywatnym umowy o prowadzenie inwestycji dotyczącej budowy bazaru i przekazanie na ten cel wskazanych w umowie środków finansowych nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżących w możliwości zaskarżenia uchwały. Dalej NSA wskazał, że kwestie dotyczące rozliczenia zobowiązań finansowych pomiędzy skarżącymi a dzierżawcą mogą być przedmiotem rozpoznania jedynie przez sąd cywilny, nie administracyjny.

NSA nie podzielił też twierdzeń skarżących, którzy upatrywali legitymacji do wniesienia skargi w naruszeniu art. 32 Konstytucji RP. Jak wskazano w uzasadnieniu, NSA nie podzielił argumentacji skargi kasacyjnej zmierzającej do wykazania, że na skutek braku możliwości brania udziału w postępowaniu, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę został naruszony interes skarżących poprzez brak kontroli nad całym procesem podjęcia spornej uchwały, a w konsekwencji wykluczeniu ich z przystąpienia do przetargu na dzierżawę spornej nieruchomości gminnej. W związku z powyższym, NSA oddalił skargę kasacyjną.

(postanowienie NSA z dnia 11 września 2025 r., I OSK 1160/25)

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.