CZY RADNY MOŻE ZASKARŻYĆ UCHWAŁĘ W SPRAWIE DIET?

Wykonywanie mandatu radnego związane jest z prawem do otrzymania diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Dieta radnego jest kształtowana na podstawie uchwały rady (sejmiku). Wysokość określonej przez organ stanowiący diety powinna uwzględniać funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465).

Rada jednej z gmin uchwaliła podwyżki diet dla radnych do kwoty m.in. 1100 zł dla radnego niepełniącego innych funkcji oraz 1300 zł dla radnego będącego członkiem co najmniej dwóch komisji stałych. Jednocześnie w uchwale przewidziano, że wysokość miesięcznej diety ryczałtowej ulega obniżeniu o 500 zł za każdą nieobecność radnego na sesji oraz o 250 zł za nieobecność na posiedzeniu komisji stałej, której jest członkiem.

Jeden z radnych postanowił zaskarżyć uchwałę rady. Zdaniem radnego wprowadzone zapisy  naruszały wymóg, by ustalona wysokość diety i jej obniżeń zachowały charakter diety jako ekwiwalentu utraconych korzyści. Dalej argumentował, że wprowadzenie wysokiego kwotowego obniżenia diety pełni w istocie funkcję karną, co w praktyce może prowadzić do całkowitego pozbawienia radnego diety w miesiącu w razie kilku nieobecności, a nawet skutkować naliczeniem diety ujemnej.

Zagadnienie możliwości zaskarżania uchwały rady reguluje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kluczowym zatem aspektem dotyczącym możliwości zaskarżenia przez radnego uchwały w sprawie diet dla radnych jest ustalenie, czy radny posiada interes prawny oraz czy interes ten został faktycznie naruszony regulacją uchwały. Radny przy tym musi wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że uchwała wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. 

Radny w skardze wskazał, że bez wątpienia ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady w sprawie diet, gdyż zmienia ona bezpośrednio jego sytuacje prawną. 

Z takim stanowiskiem radnego nie zgodził się wojewódzki sąd administracyjny. W uzasadnieniu wskazano, że:

„W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, przytoczona regulacja nie wywołuje jednak bezpośrednich, negatywnych skutków w jego sferze prawnej, tak by można było mówić o naruszeniu jego chronionego prawem interesu prawnego.(…) W przekonaniu Sądu skarżący nie dowiódł zatem, że zaskarżony § 5 Uchwały negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa, polegające na możliwym znacznym obniżeniu wysokości diety radnego, nie stanowią przesłanki naruszenia jego interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym.”

(postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2022 r., III SA/Wr 299/22)

Radny nie zgodził się z poglądem przedstawionym przez Sąd I instancji i wnosząc skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na błędnym przyjęciu, że nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, w sytuacji, gdy uchwała dotyczy diet dla radnych sprawujących mandat, a on jest radnym w tej gminie. W ocenie radnego oznaczało to, że uchwała dotyczy jego własnego, aktualnego interesu wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną doszedł do wniosku, że zarzut radnego był niezasadny i w konsekwencji oddalił wniesioną skargę. Uzasadniając swoje stanowisko sąd kasacyjny zwrócił uwagą:

„Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g., radny zobowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Natomiast z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że swoje obowiązki radny ma sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe przepisy nie wpływają na sferę prawną skarżącego jako radnego, bowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały.”

W dalszej części uzasadnienia wskazano:

„W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie wykazał, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przywołane przez skarżącego przesłanki nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, ale świadczą o interesie faktycznym.”

Ponadto NSA zauważył:

„W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym.(…) W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona ani z samej przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy.”

(wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., III OSK 333/23)

---

Zainteresował Cię ten temat, masz wątpliwości lub pytania, a może potrzebujesz profesjonalnego wsparcia? Zapraszamy do kontaktu - Grzegorz Drozd, radca prawny, wspólnik w Kancelarii Drozd & Pięta.